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上海市环境保护与生态建设“十一五”规划
 

上海市人民政府关于印发《上海市环境保护与生态建设“十一五”规划》的通知

沪府发〔2007〕41号 

各区、县人民政府,市政府各委、办、局:

  《上海市环境保护与生态建设“十一五”规划》已经市政府常务会议原则同意,现印发给你们,请认真按照执行。

上海市人民政府
二○○七年十一月十二日

上海市环境保护与生态建设“十一五”规划   

  “十一五”期间,是上海全面落实科学发展观,加快建设“四个中心”的关键时期;也是全面加强城市建设和管理,加快建设资源节约型、环境友好型城市,扎实推进社会主义新农村建设,全力办好2010年上海世博会,努力构建社会主义和谐社会的重要阶段。与此同时,上海城市发展也步入了攻坚阶段,资源约束与环境承载力已经成为制约上海城市持续发展的瓶颈问题。为落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,加大环境保护力度,解决经济发展与资源环境的矛盾,实现经济、社会、环境的协调发展,根据《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,制定本规划。

  第一章 当前的环境形势一、“十五”期间环保工作取得的进展

  在市委、市政府高度重视和坚强领导下,本市坚持以科学发展观为指导,按照“争做国内大城市还环境污染历史欠帐的模范和生态建设的模范”的要求,通过第一轮、第二轮环保三年行动计划的滚动实施,积极推动环境保护从传统污染治理向以环境优化发展的方向转变,使全市环境保护和生态建设再上新台阶,在全市国民经济持续保持两位数快速增长的同时,城市环境质量持续稳定改善,环境保护取得明显成效,向建设生态型城市的总体目标又迈出了坚实的一步。(一)进一步创新了环保工作机制

  市委、市政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,把环境保护放在突出重要的战略位置。市政府成立了市环境保护和环境建设协调推进委员会,建立了“沟通协调、检查督促、跟踪评估和信息反馈”的环境保护工作机制,形成了“责任明确、协调一致、有序高效、合力推进”的工作格局,完善了综合协调机制,综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题,进一步形成了保护环境的合力。市人大、市政协加强检查监督,对深入推进环境保护工作起到了重要作用。市政府各委办局和区县政府本着对主管领域和所辖区域环境保护负责的精神,积极主动地推进环保工作。社会各方积极参与,有力推进了环境保护和环境建设工作。(二)进一步完善了环境基础设施

  建成了石洞口、竹园、白龙港等一批大型城市污水治理设施和郊区14座城镇污水处理厂及其600多公里收集管网,污水处理能力达到471万立方米/日,全市城镇污水处理率达到70.2%。建成了御桥和江桥垃圾焚烧厂、美商垃圾综合处理厂等生活垃圾资源化、无害化设施,建成了危险废物安全填埋场,全市生活垃圾无害化处理能力达到55%。建成了591平方公里“基本无燃煤区”,其中内环线以内建成“无燃煤区”,2个电厂3台燃煤机组实施烟气脱硫工程,吴淞工业区建成了集中供热网。(三)进一步降低了污染物排放强度

  以推进污水厂及其管网建设和污染源截污纳管为突破,大力促进城镇污水和工业区污水治理;以“基本无燃煤区”建设、清洁能源替代、机动车和扬尘污染防治为重点,严格控制中心城污染负荷;以环境保护优化经济发展、促进产业结构调整为指导,集中力量推进吴淞、桃浦、吴泾工业区和苏州河环境综合整治。“十五”期间,全市污染物排放强度得到了大幅度降低,万元生产总值化学需氧量和二氧化硫排放量分别降低了50%和42%。(四)进一步强化了环境监管

  着力从法律法规、环境标准、政策引导和监督执法等方面入手,强化污染预防,规范排污行为,提高准入标准,加大监管力度,深入推进环境保护和生态建设。修订了《上海市环境保护条例》,颁布了7部环境保护规章;制订了一批行业环境标准,发布了一系列技术规范与管理规定;出台了郊区污水收集管网建设补贴政策和污水处理收费制度;加大了污染源监管力度,对水环境重点监管企业实施了在线监控,对超标频率超过50%的重点监管企业责令其限期治理,重拳打击了污染严重的劣势企业。(五)进一步改善了环境质量

  “十五”期间,本市环境质量得到明显改善。近三年的环境空气质量优良率连续保持在85%以上,2005年空气质量优良天数达到322天;全市水环境质量总体改善,黄浦江下游水质持续改善,上游水质基本保持稳定,苏州河水质稳中趋好,中心城河道基本消除黑臭;吴淞工业区主要环境质量指标达到了国内同类工业区的先进水平,桃浦工业区消除了恶臭污染;中心城绿化覆盖率达到37%,人均公共绿地达到11平方米,成功地创建成国家园林城市。二、存在的主要问题

  虽然本市环境保护和建设持续取得了一定的成绩,但当前的环境状况与广大人民群众的期望、2010年上海世博会的环境目标仍有较大的差距,与建设生态型城市、国际化大都市的要求仍有相当距离。全市污染物排放总量超过了环境承载能力,部分河流依然黑臭,主要空气质量指标明显劣于纽约、巴黎、首尔、新加坡等国际大都市,环境污染治理的历史欠帐仍然较多,部分环境问题还比较突出。(一)污染物排放总量大

  尽管“十五”期间全市污染物排放强度得到大幅度降低,但环境污染负荷仍然相当高,污染物排放总量超出了环境容量和国家容许排放总量,“十五”期间全市污染物排放总量控制削减任务有欠帐。(二)环境基础设施建设历史欠帐多

  全市在环境基础设施建设逐步完善的过程中,还存在较多历史欠帐。中心城污水收集管网尚未完全覆盖,排水系统存在空白区,部分地区雨污水管道混接现象严重,市政泵站雨天溢流放江污染负荷高;竹园和白龙港等大型城市污水处理厂的处理水平和能力有待提高。郊区城镇污水收集治理步伐跟不上城镇化建设发展速度,尚未构成污水治理框架体系,污染源截污纳管率不高,城镇污水处理率仍然较低。全市各类工业园区数量众多,环境治理设施处理能力和水平参差不齐,约有一半以上的工业区不同程度地存在污水收集、治理设施不完善的问题,工业废水直排现象严重。全市固体废物资源化利用水平不高,现有的无害化处置能力不足。(三)环境污染源还未得到全面控制

  1、水环境污染源直排现象仍然严重。全市约有20%的水环境重点监管企业治理设施老化,超标排放现象十分严重;中心城污水收集管网不完善,对排水系统雨污混接问题的解决力度不够,导致污水直排河道现象不能消除,初期雨水对中心城河道水质污染影响大;郊区近50%房产开发项目的生活污水直排河道,城镇污水收集管网和污水处理厂没有同步配套建设。

  2、大气环境污染源治理形势十分严峻。本市煤炭消费量与日俱增,煤烟型污染突出,尤其是近年来能源供应紧张造成了对燃料质量的控制要求下降;电厂污染负荷高,其二氧化硫排放量占全市排放总量的比例已从2000年47%提高到目前60%;机动车污染问题日益突出,目前全市机动车保有量已突破200万辆,高污染车辆占相当比例,冒黑烟现象时有发生,中心城交通干道空气污染超标严重;市政道路工程防尘措施尚未完全到位,施工地段扬尘污染仍较严重。

  3、劣势企业违法排污时有发生。近几年环境重点监测和专项执法发现,本市仍有部分行业经济增长的环境代价过高,高能耗、高物耗、高污染排放,甚至超标排放;仍有部分工艺落后、严重污染环境的项目在短期经济利益驱动下进行非法建设,或污染治理进程缓慢。(四)农村生态环境恶化趋势尚未得到有效控制

  郊区农村环境基础设施建设相对滞后,历史欠账多。大量生活污水未经处理直排河道,大部分生活垃圾没有得到无害化处理,畜禽粪便污染河道现象还未得到根本治理;农业生产中化肥农药流失比较严重,农业面源污染尚未得到有效控制;土壤污染对农产品安全的潜在影响较大;农村尤其是城郊结合地区的环境脏乱差现象普遍,违法搭建现象严重,人居环境欠佳,与建设社会主义新农村的总体要求存在较大差距。(五)环境监管能力尚有欠缺

  目前,本市环境监管能力和水平还不能完全适应国际化大都市发展变化的新要求。在突发性环境事故应急方面,现场甄别水平低、覆盖面小、应急响应处理力量薄弱;在日常环境质量监测方面,监测设备难以满足国家标准更新提高的要求,仪器设备配置不足;在污染源监管和执法方面,监控手段有限,执法装备难以满足新形势的要求;在核安全与电磁辐射监管方面,辐射环境安全应急能力较薄弱,辐射监管能力已跟不上发展的需要;在环保信息化管理方面,缺乏信息网络平台,数据分析和信息化水平低下,难以实现信息快速共享和为科学管理服务。三、“十一五”面临的环境形势

  “十一五”时期是上海全面发展的“战略机遇期”,为本市环境保护创造了良好的条件和难得的契机。市委、市政府把环境保护摆在更加突出重要的战略位置,全面落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,为搞好环境保护提供了根本保证。上海发展进入新时期,居民消费结构逐步升级,经济增长方式转变和产业结构调整、城镇化进程加快,社会主义新农村建设大力推进,为解决结构性污染和环境污染历史欠账起到了基础性作用。科技进步日新月异,城市综合竞争力增强,社会主义市场经济体制逐步完善,管理体制机制改革深化,为环境保护提供了坚强保障。

  同时,也要清醒地认识到,“十一五”时期也是上海全面发展的“矛盾凸现期”,人口、资源、环境等约束更加突出,环境与发展矛盾突显。上海经济发展将要继续保持高增长态势,生产规模将不断扩大,人口规模继续增加,致使上海面临的环境压力将越来越大。因此,要充分认识本市环境保护的基础性、战略性,环境形势的严峻性、复杂性,环保工作的艰巨性、长期性。(一)环境与发展矛盾凸现,面临更大挑战

  一是本市将继续发展电力、化工、钢铁等行业,大幅度削减排放强度和有效控制排放总量的难度加大。二是电力需求将持续上升,以煤为主的能源结构仍将长期存在,煤炭消耗量增长幅度较大,二氧化硫、烟粉尘可能继续呈上升趋势,治理更加艰巨。三是机动车总量将保持迅速增长态势,汽车尾气排放量日益增多,城市环境空气质量的氮氧化物、一氧化碳、臭氧浓度超标污染问题将日益突出。四是郊区农村环境基础设施滞后于城镇化建设进程,农村地区环境问题将更加突出。五是生物技术应用与快速发展,生物活性物质等污染物对城市生态安全和人体健康构成了潜在的威胁和风险。六是社会消费结构快速升级产生各类新的污染,大量电子电器类废弃物、有毒有害建筑装饰材料等非传统废弃物污染将不断上升。七是部分老企业生产设备陈旧、治理设施老化、管理不善,危险废物、医疗废物、生物性废物等管护不严,存在引发环境事故的风险。

  上述七大矛盾,将导致环境污染物排放种类和数量都将不断增加,治理难度越来越大,新技术、新产品、新物质对水体、空气、土壤环境带来新的影响有加重和扩大的趋势。(二)污染物排放总量将继续增加,控制难度加大

  “十一五”期间,本市人口规模将继续增长,年均经济增长率预期为9%以上。到2010年,本市常住人口规模将达到1900万左右,城市化水平约85%,经济总量增长50%以上,资源和环境的约束将进一步加剧,如果按照目前的资源消耗和污染排放强度估算,污染排放量将急剧增加,污染物总量控制压力巨大。

  国家对东部发达地区环境污染控制要求高。“十一五”我国确立的环境保护主要指标:单位生产总值能耗比“十五”期末降低20%、主要污染物排放总量削减10%,而对于东部发达地区则提出了更高的要求,主要污染物排放总量削减15%。经国家环保总局核定的本市主要污染物排放总量控制指标:化学需氧量25.9万吨/年、二氧化硫38万吨/年。可见,“十一五”期间本市污染物控制与削减任务相当艰巨。(三)区域性跨界污染影响问题日显突出,形势不容乐观

  随着长江三角洲城市群的共同发展,周边城市经济将快速增长,污染排放强度也将不断加大,长江中下游、太湖流域和杭州湾沿岸的流域性水环境污染问题日显突出,区域性大气污染物长距离输送影响,导致大气污染加剧。跨区域环境污染影响将日益凸现,环境问题趋于共性化,环境质量趋同现象越来越明显。(四)世博会对城市环境提出了更高要求,任务非常艰巨

  举办2010年上海世博会,是中国向世界展示改革开放成果的重要机遇,也是上海接受世界各国人民全面检阅城市环境形象的巨大挑战。良好的生态环境、人与自然的和谐相处,是世博会主题——“城市让生活更美好”的具体要求,是上海经济与环境协调发展的有力佐证,也是办成一届成功、精彩、难忘的世博会的重要基础。但是,目前上海环境质量与举办世博会的要求还有不小的差距。因此,“十一五”期间必须进一步加快环境保护和生态建设的步伐,努力改善生态环境。

  第二章指导思想、基本原则和目标一、指导思想

  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神。以科学发展观统领经济社会发展全局,努力构建社会主义和谐社会,大力推进可持续发展战略,加快建设资源节约型、环境友好型社会,率先实现“三个转变”。围绕增强城市国际竞争力这一发展主线,按照“有利于城市布局的优化,有利于产业结构的调整,有利于城市管理水平的提高,有利于市民生活质量的改善”的要求,持续改善本市环境质量,不断深化体制机制创新,稳步推进上海科学发展,争做国内大城市还环境污染历史欠帐的模范和生态建设的模范,以滚动实施环保三年行动计划为抓手,进一步全面提高上海整体环境质量。二、基本原则

  ——多还旧帐,不欠新帐。全面推进环境基础设施建设,加大环境污染治理力度,城镇化建设和区域开发活动做到环境基础设施先行,努力解决历史遗留的环境问题;严格控制污染物排放总量,大幅度降低排放强度,削减排污总量,实现增产减污。

  ——以人为本,环境优先。转变城市发展模式,推动产业结构优化升级,转变经济增长方式,大力发展循环经济,转变污染治理思路,推进清洁生产和源头防治;坚持节约发展、安全发展、清洁发展,以环境资源的可持续利用支持社会经济的可持续发展。

  ——创新机制,强化监管。建立政府、企业、社会多元化投入和市场化运行机制,健全污染者付费、开发者保护、制造者回收、得益者补偿的环境经济体系,完善环保法规和标准体系,健全市场准入制度,强化政府监管职能,增强政府环境治理和管理能力。

  ——突出重点,确保实效。正视当前环境状况和未来环境形势,科学谋划,因地制宜,分步实施,滚动推进环保三年行动计划,分阶段解决重点区域、重大环境问题,以点带面,逐步推开,不断巩固、扩大环境保护和生态建设的成效。

  规划实施过程中,坚持“三个并举”,即污染治理与生态保护并举,更加突出源头预防;基础设施建设和体制机制完善并举,更加强化机制创新;中心城区与郊区并举,更加注重郊区环境保护和建设。坚持“三个结合”:即全市统筹与以块为主相结合,重点突破与面上推进相结合,政府主导与全社会参与相结合。坚持“三重三评”:即在全面推进中重治本,综合治理中重机制,资金投入上重实效;环境保护成效让市民评判,社会评价,科学数据评定。三、环境保护目标

  到2010年,基本建成生态型城市框架体系,以良好的环境质量迎接上海世博会的召开。环境基础设施基本完善,形成全市环境保护总体格局,城市发展更和谐;环境污染得到有效治理,大幅度削减污染物排放总量,城市环境更安全;环境监管体系不断优化,环保监督执法能力得到提升,城市管理更科学;环境质量持续稳步改善,城市生态与人居环境健康舒适,城市生活更美好。

 

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